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超出审定公告区域销售种子是否合法
作者:昂首资本 发布于:2019-3-27 9:40:56 点击量:

长期以来,超出品种审定适宜区域以外经营销售种子的情况时有发生,在某些地域甚至十分普遍。各地农业行政主管部门对于此种行为,大多依据《农业部办公厅印发关于种子法有关条款适用的函》(农办政函【20068号)第十二条的解释,以推广经营未经审定种子予以处罚。对此,笔者持有不同的意见。笔者认为,超出审定公告适宜区域销售种子的行为并不违法。


    一、将超出审定公告适宜区域销售种子行为认定为未经审定推广销售是逻辑上的错误

    品种审定是对某一品种生产性能进行评价的制度,其中包括适宜种植的区域范围。某一品种经过这种评价,获得审定证书编号,就是审定过的品种,单从审定的角度来说,这一品种就是合法的。有人认为,品种审定是有区域限制的,超出适宜的区域就是未经审定,这是把商品与人的行为混同。种子本身只是一种商品,让种子超出适宜区域是人的行为。假设某品种审定适宜区域在AB两地,生产商将此品种从A地途经CD两地销售到B地,我们总不能认为,此品种先是经过审定,中间未经审定,再到经过审定吧。以人的行为结果来否定种子经过审定的事实,是对象上的错误。同理,某农药在农药登记时,只登记了水稻上的使用,当此农药被用到小麦上,我们能据此认定该农药未经登记吗?因此,执法机构以此品种未经审定的理由进行处罚,从逻辑上是行不通的。

    从立法技术角度来说,如果要对此予以规范,不应将种子认定为未经审定,而是应当对超出适宜区域销售种子的行为认定违法,单列禁止性规定并设定相应罚则。可是,在新修订《种子法》及其配套规章中,并没有将超出审定区域销售种子列为违法行为。这是法律修订过程中的疏漏?或者是认为《农业部办公厅印发关于种子法有关条款适用的函》已经解决了这个问题?农业部的适用解释存在以上所说的逻辑问题,更何况这个函已经废止。

   二、将超出审定公告适宜区域销售种子行为认定为未经审定推广销售有操作上的困境

    其一:大型种子企业生产的种子品种多,销售的范围广,不局限于一地一省,生产销售的品种的审定适宜区域不在企业注册地情况十分常见。例如江苏南京A种子公司,生产销售甲、乙、丙、丁四个水稻品种,其中甲、丁两个水稻品种审定适宜区域不包括江苏,而A公司的经营地在南京,经营销售行为在南京,如果把甲、丁两个品种认定为未经审定对A公司予以处罚,显然是不合理的,不符合扶持种子企业做大做强的政策导向。

    其二:长期以来,在一些地方形成了规模较大的种子市场,品种种类较多,辐射范围较广,客户既有周围农民,也有外地的种子经营者,销售的品种审定适宜区域不包括种子市场所在地的情况也是正常现象。难道非要限定这样的规模化的种子市场只能经营审定区域包含本地的种子?

   其三:随着电子商务的兴起发展,电商平台上交易种子的情况也会越来越多,这种超越地理空间的网上平台的交易范围可以更大,种子审定适宜区域与种子经营所在地如何对应?是交易平台所在地,还是种子经营者注册地?

   《农作物种子生产经营管理办法》第18条第3款规定“种子销售活动不受种子生产经营许可载明的有效区域限制,但种子的终端销售地应当在品种审定、品种登记或标签标注的适宜区域内”。这款规定看似解决了其一的问题,其二和其三尚不能完全解决,但同时又带来新的问题。

   终端销售应该意指不再销售给种子经营者,直接销售给农业生产者的销售行为,终端销售地是指直接销售给农业生产者的销售行为所在地。那么假设一个县城里的种子公司经营的种子存在超出审定区域的情况,该公司如果只销售给乡镇种子经营者,不直接销售给农民,种子就不存在未经审定,该公司的行为就不违法,而乡镇种子经营都将种子销售给农民,就变成了种子未经审定,销售行为就违法?种子销售链条从最初的种子生产商经历若干经销商最后到农民手中,所销售的种子没有变化,销售行为的本质也没有变化,缘何因为销售对象不同种子审定状态也随之改变?  

   三、在种子信息完整真实予以明示的情况下,销售超出审定公告适宜区域种子的行为,是交易双方的自由选择  

   将新修订的《种子法》及其配套规章与此前的《种子法》及其配套规章对照可以发现,《种子法》及其配套规章在新修订的过程中,对于种子标签和说明书的要求十分具体明确,关注到了“适宜种植区域”在种子标签中标注的必要性。《种子法》第41条第二款规定“标签应当标注种子类别、品种名称、品种审定或者登记编号、品种适宜种植区域及季节……”。配套规章《农作物种子标签和使用说明管理办法》第6条也做出了相应规定。新的规定表明,适宜种植区域必须在种子销售过程中正确地明示。

   种子是一种重要的生产资料,关系到农业生产安全和农民利益。但种子的商品属性与其他商品在本质上并没有什么区别。种子交易与其他商品交易一样,需要遵从诚实、守信、自愿、公平等原则。当种子标签已经正确标示了审定适宜区域,种子经营者履行了相应的告知义务,农业生产者仍然购买使用超出审定区域和种子,出现的种植风险理应由购买者自行承担,这在民事关系的处理上不存在异议。而且,《种子法》第44条明确规定“种子使用者有权按照自己的意愿购买种子,任何单位和个人不得非法干预”。当然,若是销售者虚假宣传误导农业生产者购买使用另当别论。

   四、农业部门维护农业生产安全和农民利益需要法治思维,不是承担无限责任

超出审定区域经营种子的情况给农业部门带来严重困扰。一方面担心超出审定区域的种子给农业生产带来损失,更主要的是担心一旦真的造成损失,农民会以群体上访等形式请求政府维护权益,导致党委政府向农业部门问责。面对超出审定区域种子泛滥的情况,农业部门不认定为违法,不做行政处罚,并不意味着可以放任自流,袖手旁观,应当提前预判,加强宣传,告知种子经营者和种子使用者可能面临的责任和风险。种子使用者忽略规避风险义务,意味着要承担相应风险可能带来的损失。无原则地维护种子使用者权益或许只能助长不要责任只要权利的“巨婴”心态,让农业部门陷入无限循环的困境中。

江苏农业行政执法总队 王明涛




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